Oleh : Noviardi Ferzi
TANYAFAKTA.CO – Perdebatan mengenai Jalan Tol Trans Sumatera (JTTS) yang disebut belum ekonomis kembali mengemuka. Badan Akuntabilitas Keuangan Negara (BAKN) DPR RI pada awal Oktober 2026 mendorong pemerintah menyiapkan skema pembiayaan baru untuk ruas-ruas JTTS yang belum mencapai tingkat keekonomisan. Bahkan, untuk ruas yang membutuhkan waktu panjang untuk mencapai tingkat ekonomis, muncul opsi pengambilalihan oleh negara.
Persoalan ini tidak boleh dilihat secara hitam-putih. BAKN menyebut realisasi pada sejumlah ruas baru sekitar 50 persen dari yang direncanakan. Kondisi tersebut berdampak pada kemampuan pendapatan tol untuk menutup beban operasional, pemeliharaan, dan bunga investasi.
Namun, angka tersebut sekaligus menunjukkan bahwa persoalan JTTS bukan semata-mata soal jalan tol yang tidak laku, melainkan juga soal bagaimana membangun ekosistem ekonomi di belakang infrastruktur tersebut.
Di sinilah pentingnya membedakan kelayakan finansial dengan kelayakan ekonomi.
Secara finansial, jalan tol dinilai dari kemampuan pendapatan tarif untuk menutup biaya investasi, operasi, pemeliharaan, pembiayaan, dan memberikan tingkat pengembalian yang layak. Tetapi secara ekonomi publik, manfaatnya jauh lebih luas: penghematan waktu perjalanan, penurunan biaya operasi kendaraan, efisiensi logistik, peningkatan akses pasar, tumbuhnya investasi, penciptaan lapangan kerja, serta berkembangnya pusat-pusat ekonomi baru.
Karena itu, jalan tol tidak tepat jika hanya diperlakukan sebagai aset komersial yang harus menghasilkan kas secepat mungkin. Ia juga merupakan instrumen pembangunan wilayah.
Contoh paling jelas dapat dilihat pada koridor Jakarta–Cikampek. Pemerintah mencatat Jalan Layang MBZ Jakarta–Cikampek memiliki panjang sekitar 36,4 kilometer dan pada saat dijelaskan oleh Kementerian PUPR mampu melayani kepadatan sekitar 200 ribu kendaraan per hari. Pemerintah menyebut koridor tersebut sebagai urat nadi perekonomian karena berada di kawasan industri dan permukiman yang berkembang pesat di timur Jakarta.
Lebih jauh, Kementerian PUPR menjelaskan bahwa konektivitas Jakarta–Cikampek juga menopang mobilitas logistik dari Pelabuhan Tanjung Priok menuju kawasan industri Cikarang, Karawang dan Cibitung serta jaringan Trans Jawa. Artinya, tingginya trafik tidak berdiri sendiri. Ia merupakan konsekuensi dari konsentrasi industri, tenaga kerja, pergudangan, pelabuhan, permukiman dan pasar yang telah terbentuk di belakang jaringan jalan tersebut.
Hal yang sama terlihat pada jaringan tol di Jawa Timur. Jalan Tol Surabaya–Gresik, misalnya, telah beroperasi sejak 1993 dengan panjang 20,73 kilometer dan menghubungkan Surabaya dengan Gresik serta daerah sekitarnya. BPJT mencatat keberadaan tol tersebut memangkas waktu tempuh perjalanan menjadi sekitar 35 menit dan memberikan dampak positif terhadap perekonomian masyarakat di wilayah Surabaya Barat dan Gresik.
Artinya, tol yang akhirnya terlihat “ekonomis” biasanya tidak berdiri sendirian. Ia tumbuh bersama basis ekonomi yang kuat.
JTTS menghadapi persoalan yang berbeda. Jalan tol di Jawa dibangun dan berkembang di tengah konsentrasi penduduk, industri, pelabuhan, pusat perdagangan dan kawasan metropolitan yang telah terbentuk. Sebaliknya, banyak ruas JTTS dibangun sekaligus sebagai instrumen untuk menciptakan konektivitas dan membuka pusat pertumbuhan baru.
Karena itu, membandingkan trafik JTTS dengan tol-tol utama di Jawa tanpa mempertimbangkan perbedaan basis ekonomi adalah perbandingan yang tidak sepenuhnya apple to apple.
Data trafik Hutama Karya menunjukkan bahwa penggunaan JTTS sebenarnya terus berkembang. Pada periode Natal 2025 dan Tahun Baru 2026, sebanyak 2.491.021 kendaraan tercatat melintasi ruas-ruas JTTS yang beroperasi. Angka itu meningkat 43,32 persen dibandingkan trafik normal dan tumbuh 7,63 persen dibandingkan periode Nataru 2024/2025.
Pada periode Lebaran 2025, trafik bahkan mencapai 2.923.754 kendaraan selama arus mudik dan balik. Dari jumlah tersebut, 2.746.461 kendaraan melintasi ruas operasional, meningkat 62,05 persen dibandingkan volume lalu lintas normal, sementara 177.293 kendaraan melintasi ruas yang masih difungsionalkan. Dibandingkan periode Lebaran 2024, trafik ruas operasional tumbuh 9,10 persen.
Data tersebut penting karena memperlihatkan bahwa persoalan JTTS bukan tidak adanya permintaan sama sekali. Permintaan ada dan terus tumbuh, tetapi skala permintaan belum seragam antar-ruas dan belum seluruhnya mencapai tingkat yang diperlukan untuk menghasilkan keekonomian finansial.
Di sisi lain, pembangunan JTTS juga terus memperluas jaringan. Sepanjang 2025, Hutama Karya mencatat telah mengoperasikan tiga seksi baru dan satu junction, antara lain Tol Binjai–Langsa Seksi Tanjung Pura–Pangkalan Brandan, Tol Pekanbaru–Padang Seksi Padang–Sicincin, Tol Betung–Tempino–Jambi Seksi Tempino–Ness, serta Junction Palembang.
Ini menunjukkan satu persoalan struktural: jaringan jalan dibangun lebih cepat daripada pertumbuhan pusat-pusat ekonomi di sebagian koridornya.
Maka, ketika trafik hanya mencapai sekitar separuh rencana pada sejumlah ruas, pertanyaan kebijakannya tidak boleh berhenti pada “mengapa kendaraan sedikit?”. Pertanyaan yang lebih penting adalah : mengapa basis ekonomi yang menjadi sumber trafik belum tumbuh sesuai asumsi awal?
Apakah kawasan industri belum berkembang? Apakah sentra produksi pertanian dan perkebunan belum terkoneksi dengan baik? Apakah pelabuhan belum berfungsi optimal sebagai simpul logistik? Apakah kawasan wisata belum berkembang? Atau apakah tarif dan desain jaringan membuat sebagian pengguna tetap memilih jalan nasional?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut justru menjadi kunci menghitung skala ekonomis JTTS.
Dalam perspektif ini, ukuran keberhasilan JTTS setidaknya harus menggunakan dua neraca. Pertama, neraca finansial jalan tol, yaitu pendapatan tarif dibandingkan biaya investasi, operasi, pemeliharaan dan pembiayaan. Kedua, neraca ekonomi wilayah, yaitu manfaat yang timbul dari keberadaan jalan tersebut bagi masyarakat dan perekonomian.
Neraca kedua dapat tercermin dari penghematan biaya logistik, pengurangan waktu perjalanan, pertumbuhan kawasan industri, peningkatan nilai lahan produktif, investasi baru, peningkatan aktivitas perdagangan, pertumbuhan PDRB, penyerapan tenaga kerja, serta peningkatan penerimaan pajak.
Dengan pendekatan tersebut, sebuah ruas dapat saja belum layak secara finansial tetapi tetap layak secara ekonomi.
Bahkan, Kementerian Keuangan secara resmi mengenal konsep Viability Gap Fund (VGF) untuk proyek infrastruktur yang telah memenuhi kelayakan ekonomi tetapi belum memenuhi kelayakan finansial. VGF diberikan sebagai dukungan pemerintah berupa kontribusi terhadap sebagian biaya konstruksi agar proyek yang secara ekonomi dibutuhkan dapat menjadi layak secara finansial.
Demikian pula skema Availability Payment (AP) memang dirancang sebagai salah satu mekanisme pengembalian investasi dalam proyek KPBU ketika pendapatan pengguna tidak cukup untuk membuat proyek layak secara finansial. Kementerian Keuangan menekankan bahwa penerapannya tetap harus memperhatikan kemampuan keuangan negara, kesinambungan fiskal dan pengelolaan risiko fiskal.
Dengan demikian, gagasan dukungan negara terhadap infrastruktur yang secara ekonomi strategis tetapi secara finansial belum menarik bukan sesuatu yang asing dalam kebijakan infrastruktur Indonesia. Yang harus dijaga adalah disiplin dalam menentukan ruas mana yang memang layak diselamatkan dan mana yang harus dievaluasi.
Studi Kementerian Keuangan mengenai proyek Tol Palembang–Indralaya bahkan pernah menunjukkan bagaimana dukungan VGF dapat membuat proyek yang sebelumnya tidak layak secara finansial menjadi layak secara finansial. Ini memberikan pelajaran penting bahwa persoalan kelayakan tidak selalu harus dijawab dengan membatalkan proyek; struktur pembiayaan dan pembagian risiko juga menentukan.
Tinggalkan Balasan